SaeR - Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco

Atílio Forte comenta Proposta de Lei de Bases do Turismo apresentada pelo XVII Governo Constitucional

Preâmbulo:
O comentário que abaixo se produz, apenas vincula o seu autor e deve ser entendido no âmbito de um exercício de cidadania de alguém que, ao longo do seu percurso no Turismo, tem pugnado pela necessidade de existência, em Portugal, de uma Lei de Bases do Turismo. Quaisquer leituras políticas, partidárias, empresariais ou de outra natureza, que dele se pretendam fazer, serão descontextualizadas do seu único propósito, que é o de contribuir para a reflexão, através de um saudável debate, que se pretende seja enriquecedor, em tão importante matéria para o futuro do Turismo português.
Cruzar os braços e nada dizer seria, porventura, a mais cómoda das posições. Mas há, para o signatário, imperativos de consciência e profundas convicções, em nome de uma causa que sempre defendeu e defende, e da verdadeira essência de um diploma desta natureza, que obrigam a uma tomada de posição, a qual se passa a expor.
 
Introdução:
Não constitui objectivo deste texto fazer uma análise exaustiva da presente proposta de Lei de Bases do Turismo, pois nem o tempo disponível para a apresentação de contributos o permite, nem o plano dos princípios, pelo qual se deve começar por reger um documento desta natureza, o recomenda. Entrar, também, pelo processo de esgrimir argumentos jurídicos, não parece, nesta fase, poder vir a revelar-se de grande utilidade. Cinjamo-nos então aos princípios, limitados que estamos pelo tempo.
Pessoalmente, entendo que uma Lei de Bases é um poderoso instrumento legislativo que, tal como a sua designação indica – de bases -, deve ser prioritário e estruturante, logo terá que enquadrar os princípios orientadores de uma estratégia, que dela emanará. Por outro lado, só faz sentido produzir um diploma desta natureza, se da sua substância resultar, clara e inequivocamente, uma aposta em termos das opções políticas na matéria, área ou actividade objecto desse processo legislativo, bem como, um consenso alargado na sociedade, acerca dos seus fundamentos e objectivos, com tradução última na representatividade expressa na própria composição da Assembleia da República. Ou seja, e procurando ilustrar com uma imagem, uma Lei de Bases corporizará sempre as fundações do edifício a construir.
Assim sendo, uma Lei de Bases representará sempre o início de um processo de estruturação ou reestruturação e nunca o seu final, pois é dela que tudo emana, nomeadamente e entre outros, os demais instrumentos legislativos que lhe darão tradução prática.
 
Sempre defendi a existência de uma Lei de Bases para o Turismo, ancorada em três grandes princípios orientadores:
 
1. Como um sinal político da importância estratégica para Portugal da Actividade Económica do Turismo;
2. Como uma referência de longo prazo da Política Nacional de Turismo, pressupondo a realização de um “Pacto de Regime” entre os principais Partidos Políticos com representação parlamentar, após a audição e o envolvimento da sociedade civil, comprometendo e responsabilizando todos os intervenientes, na prossecução dos grandes princípios aí enunciados;
3. Como o assumir da multidimensionalidade da Actividade Económica do Turismo.
Da tríplice conjugação destes princípios, claramente se conclui que uma Lei de Bases do Turismo não pode ser vista como mais um instrumento, mas antes sim, como o instrumento central de definição da Política de Turismo do nosso país.
Só lhe sendo reservado este papel de causa e nunca de efeito, é que a mesma poderá, na sua total plenitude, revelar a eficácia estruturante que compete intrinsecamente a uma Lei de Bases.
 
Analisemos então, à luz destes três grandes princípios, a proposta que agora nos é apresentada:
 
Sinal Político:
Como é do conhecimento geral uma Lei emana da Assembleia da República, enquanto que um Decreto-Lei resulta da iniciativa do Governo. Deste modo, competiria à Assembleia da República, através dos seus órgãos competentes, nomeadamente a Subcomissão de Turismo, ou a algum dos Partidos com representação parlamentar, tomar uma iniciativa desta natureza.
Esta Proposta de Lei de Bases é-nos apresentada pelo Governo, nela afirmando que no seu Programa se “…estabelece a necessidade de adopção de uma Lei de Bases do Turismo…”. Como se constata, o Programa do XVII Governo Constitucional, no capítulo respeitante ao Turismo, refere, de facto, essa necessidade, embora como um dos seus últimos aspectos - o que é revelador e sintomático -, tal como já vinha expressa no Programa Eleitoral do Partido Socialista, bem como, no dos demais Programas Eleitorais dos Partidos actualmente com representação parlamentar, à excepção do Bloco de Esquerda e do Partido Ecologista Os Verdes. Refere-se este aspecto, não pela sua importância relativa, mas tão só por uma questão formal e de precisão, já que estamos no plano do “Sinal Político”.
Feito este aparte, que adiante não se revelará tão despiciendo quanto poderá, aparentemente, parecer, podemos, no entusiasmo de uma primeira leitura, ser levados a acreditar que “mais vale tarde do que nunca” e, finalmente, vermos reconhecido o papel prioritário e incontornável do Turismo na economia nacional.
Não pretendendo retirar o mérito a quem o tem – para a História será a este Governo que será atribuída a iniciativa legislativa em análise -, o facto é que não se compreende o momento escolhido, nem os verdadeiros fundamentos, deste sinal político.
 
Não se compreende o momento porque, se o Turismo deve passar a ser considerado como uma Actividade Económica Estratégica e prioritária da nossa economia, porquê só mesmo no final da Legislatura vem o Governo tomar uma iniciativa com este alcance e profundidade? É legitimo perguntarmo-nos, por que não ter tomado essa iniciativa no início da presente Legislatura? Ou estará o Governo, convicto do seu sucesso nas próximas eleições legislativas, a preparar, desde já, o próximo ciclo legislativo? O esclarecimento destas questões é fulcral, pois aquilo que normalmente se considera como mais correcto, é que as prioridades vêm sempre em primeiro lugar, e é completamente diferente, em termos de importância, tal acontecer num início ou num final de Legislatura. Até mesmo para defesa da bondade da iniciativa do Governo, é relevante esclarecer estes aspectos, pois o que pode parecer como uma medida eleitoralista, afinal poderá vir a manifestar-se como a preparação de um novo ciclo governativo, com novas prioridades, ideias e objectivos, para fazer face aos diferentes e imprevisíveis desafios com que o País, a Europa e o Mundo, se viram confrontados no último ano.
 
Mas também não se compreendem os fundamentos, porque se, como já vimos, uma Lei de Bases é o elemento central de estruturação ou reestruturação da matéria, área ou actividade sobre a qual versa, porquê só após “…uma reforma legislativa profunda em todas as áreas de actividade [do Turismo]…”, é que uma proposta desta natureza é agora apresentada? Questiona-se, com legitimidade, se não haverá uma total inversão de paradigma? Afinal, na aparência, o que daqui resulta, é que os alicerces foram a última coisa a ser tratada. E, a ser assim, desta proposta de Lei de Bases não decorrerão os demais instrumentos legislativos que traduzirão para a prática os princípios que em si deveriam estar contidos, mas o contrário, ou seja, ela será adaptável e moldável, e não mais do que uma consequência das medidas que, de modo avulso, foram entretanto tomadas. De causa passa a efeito. Numa palavra, o seu carácter estruturante e prospectivo esvai-se, daí que muitos dos aspectos que, no presente texto, aparecem enunciados como princípios, deveriam figurar como objectivos a prosseguir.
Esta inversão deixa, uma vez mais, o Turismo, à total mercê da alternância dos ciclos políticos, para já não mencionar, à mercê dos diferentes titulares da sua pasta, o que não se coaduna com uma Actividade Económica que é por todos considerada – mormente pelos principais Partidos Políticos -, como vital e estratégica para o futuro da economia nacional. Mas, mais decisivo, é que o que daqui resulta não é uma emancipação, pela prioridade que o Turismo deveria ser para Portugal, mas uma menoridade frustrante, à qual o Turismo é votado.
 
Referência de Longo Prazo:
Já aqui se disse, que uma Lei de Bases é o elemento central da Política Nacional de Turismo, enunciadora dos grandes princípios de orientação estratégica que a ela devem presidir, aos quais todos os demais instrumentos devem ir beber. Ora um documento deste alcance e amplitude deve, em primeiro lugar, ser objecto de uma larga e aprofundada discussão, não só no plano estritamente político, dentro do quadro parlamentar, mas ainda, extravasar para a sociedade civil, envolvendo todos os seus agentes, mormente, os económicos – pois estamos a falar de uma Actividade essencialmente privada -, com um único, mas grande e nobre objectivo: o de criar o maior, mais alargado e abrangente consenso possível, já que, como instrumento de orientação estratégica, de todos deve procurar obter apoio e a todos deve responsabilizar. Caso contrário, de instrumento mobilizador dos diferentes agentes e da sociedade em geral, passará rapidamente a factor de contestação e disputa, de aglutinador, passará, inexoravelmente, a divisor. Esta é a razão pela qual sempre defendi, que uma Lei de Bases do Turismo, deveria, sobretudo, ser assumida como um “Pacto de Regime”. Qualquer reforma deve fazer-se com todos os actores e não contra, ou pelo menos sem ter em conta, os mesmos; deve ser inclusiva e não exclusiva; deve balizar-se por grandes princípios, que lhe sirvam de linhas de orientação estratégica e não por objectivos mensuráveis ou visíveis a curto ou médio prazo. Não se julgue que com isto se pretende criar um instrumento monolítico, que não dê espaço à inovação, às alterações do consumo e dos mercados. Antes pelo contrário. Um plano estratégico deve lançar as bases do futuro a construir, que todos queremos seja melhor. É o escolher de um destino e tal implica a tomada de opções. Diferentes poderão ser os caminhos e os meios que utilizaremos para lá chegar. Nesses (caminhos) e desses (meios), é que não devemos abdicar da flexibilidade para os alterar, ou mesmo, ir alterando, de acordo com as diversas conjunturas com que nos formos deparando.
 
É importante referir este aspecto, uma vez que, como é referido na proposta em análise “Foi aprovado o Plano Estratégico Nacional do Turismo [PENT], constituído por um conjunto de directrizes, metas, linhas de acção e matriz estratégica de produtos, destinos e mercados”. Aparentemente, estamos, também neste capítulo, novamente perante uma completa inversão do que deve ser uma Lei de Bases do Turismo, pois define-se um plano – o PENT -, sem começar por, em primeiro lugar, ter escolhido com rigor e com clareza os objectivos estratégicos que pretendemos alcançar, pretendendo-se agora, com esta proposta de Lei, sufragar aquele Plano.
Não é este o âmbito, nem o momento, para falar do PENT. Noutros momentos, e em oportunidades várias, a ele me referi. Relembro apenas, o facto daquele denominado Plano, ser uma amálgama de medidas que têm vindo a ser tomadas ao longo do actual ciclo governativo, muitas delas extremamente positivas e que de há muito vinham sendo reclamadas pelos agentes do Turismo português, tal como outras, de cariz não tão positivo ou mesmo negativo, mas que, no seu todo, não deixam antever uma visão prospectiva para o Turismo nacional, já que têm vindo a ser criadas ao sabor da conjuntura. O que nada tem de errado, pois como também aqui já afirmei, há instrumentos de política que devem ser flexíveis e mutáveis, de forma a que possamos fazer face aos desafios com que, constantemente, nos vamos deparando.
Ora, uma vez mais, estamos perante a subalternização dos princípios orientadores da Política de Turismo, às medidas práticas que a devem corporizar e, nesse sentido, colocamos de novo a Lei de Bases como consequência e não como causa essencial dessas medidas. Novamente construímos a casa, deixando para o final os seus alicerces. Daqui decorre a imperiosa necessidade de promover um amplo debate, que envolva todas as partes, sem quaisquer exclusões, sobre o que se pretende que a futura Lei de Bases do Turismo venha a reflectir. Sem ele pode-se aprovar uma Lei, mas será sempre “a Lei de alguém” e nunca uma que a todos mobilize e, mais importante, a todos responsabilize.
 
Multidimensionalidade:
A concretização de uma Lei de Bases do Turismo deve traduzir a assumpção inequívoca da multidimensionalidade da Actividade Económica do Turismo. Tal como o Prof. Doutor Ernâni Lopes o define – no estudo da Confederação do Turismo Português (CTP) “Reinventando o Turismo em Portugal, estratégia de desenvolvimento turístico português no primeiro quartel do século XXI”, que coordenou -, o Turismo é uma “constelação de sectores”, os quais, pela sua interacção, concorrem para o seu desempenho.
Deste modo, um instrumento com esta profundidade e alcance deve, no mínimo, ser clarificador relativamente a algumas situações, as quais são decisivas não apenas para os resultados a atingir, mas sobretudo, para a própria existência da actividade turística, tal como hoje a entendemos. E, neste particular, os transportes, nomeadamente o transporte aéreo e a gestão aeroportuária, assumem um papel crítico no sucesso da mesma.
Considera-se, por esta razão, ser uma Lei de Bases do Turismo o mais correcto local para, de uma vez por todas, se assumir o transporte aéreo e a gestão aeroportuária, como partes integrantes e peças fundamentais da Actividade Económica do Turismo, atribuindo ainda às demais acessibilidades e meios de transporte, um lugar decisivo, pelo concurso que dão para o seu desenvolvimento.
Como se constata nesta proposta, não é este o papel atribuído quer aos transportes, quer às infra-estruturas, quer ainda às demais acessibilidades, que aí são referidos, de forma ténue, como “sectores parceiros”.
Mas se é por demais evidente esta lacuna, outras existem que, umas vezes por insuficiência, outras por total omissão, acabam por desvirtuar a multidimensionalidade que o Turismo encerra, fazendo com que o documento fique muito aquém do que seria desejável para a Actividade. Refiro-me, em concreto, ao ambiente e ao ordenamento do território – com os quais deve existir um íntimo relacionamento, que motive o desenvolvimento do Turismo e preserve, simultaneamente, o património que a todos pertence, obedecendo a critérios de sustentabilidade (a consagração de Zonas de Protecção Turística seria, porventura, mais eficaz do que os actuais Projectos de Interesse Nacional (PIN’s), pois contemplaria não apenas os grandes projectos, mas estimularia também a instalação de Pequenas e Médias Empresas, com todas as vantagens que lhe são reconhecidas); à educação – não é possível falar-se em formação e qualificação profissional, ostracizando-se totalmente os curriculae académicos, num país em que o Turismo, potencialmente, se apresenta como o maior criador de empregos; mas também, ao conhecimento científico do Turismo – não é feita qualquer menção à Conta Satélite do Turismo; à necessidade das infra-estruturas a criar terem presente, não apenas a melhoria das condições de vida das populações, mas também o perfil dos turistas que nos visitam, ou seja, a nossa atractividade, prioritariamente na área da saúde que, atento o aumento da esperança média de vida, é hoje factor crítico de decisão na escolha do destino por qualquer turista, principalmente, se oriundo dos mercados europeus, que, por sinal, são os mais representativos nos fluxos que chegam a Portugal; ou ainda, para não ser exaustivo, ao maior envolvimento do sector privado, pois é ele quem detém a oferta dos produtos e serviços turísticos e, portanto, tem um relacionamento mais directo com o mercado, tendo por esse motivo maior sensibilidade acerca das motivações do mesmo, devendo ser co-responsabilizado pelas opções tomadas.
Comprova-se deste modo, que a presente proposta, neste capítulo, fica também muito aquém do fôlego que uma Lei de Bases lhe poderia e deveria dar, enquanto instrumento estratégico e galvanizador de diferentes áreas e da própria sociedade portuguesa.
 
Notas Finais:
Por uma questão de clarificação, rigor e de uma mais escorreita compreensão da proposta de Lei objecto desta análise, convirá precisar, ainda que à margem do núcleo essencial de comentários, alguns conceitos que, por deficiente aplicação, por se encontrarem ultrapassados ou omissos, deveriam ser corrigidos ou incluídos neste diploma.
Procurando não ser exaustivo, abaixo se elencam alguns exemplos de conceitos, que se consideram ilustrativos, subdivididos em omissos, ultrapassados ou a carecer de precisão, os quais concorreriam para uma mais actualizada e clara interpretação do texto em análise.

a) Conceitos omissos:

i. Factores de diferenciação do Turismo: seria de extrema importância, num documento deste cariz, referir os quatro grandes elementos que diferenciam o Turismo das demais Actividades Económicas, a saber: a matéria-prima utilizada, as pessoas; a impossibilidade de criar stocks; a avaliação do produto nunca ser feita no acto da sua compra, mas sempre aquando ou após a sua fruição; e, o facto, da oferta turística não ser deslocalizável.
ii. Sociedade mosaico: a estrutura social alterou-se profundamente na última década, provocando diferentes e novos hábitos de consumo e, consequentes, comportamentos dos mercados e consumidores.
iii. Produtos ou investimentos âncora: aqueles que por si só são susceptíveis de gerarem mais fluxos turísticos e se assumirem como factores de diferenciação do destino.
b) Conceitos ultrapassados:
i. Hoje em dia já não se compreende a utilização de expressões como: “hotelaria e turismo” (cf. alínea c), do nº 2, do artº. 8º); ou “às actividades e aos empreendimentos turísticos” (cf. nº 1, do artº. 12º). A palavra/conceito Turismo será sempre a mais correcta e a única que deverá ser usada.
ii. O Turismo é uma Actividade Económica composta por diferentes sectores, não se entende por isso a redacção da alínea a), do artº. 22º, onde é dito: “Contribuam para o maior desenvolvimento das actividades económicas que integram o sector do turismo”. Acrescentamos ainda que, referindo-se este artigo, em concreto, ao domínio da fiscalidade, o conceito de competitividade aí não seja mencionado.
iii. Os conceitos gerais mencionados no artº. 2º deverão ser revistos para: Turismo – Actividades realizadas pelos visitantes durante as suas viagens e estadas em lugares distintos do seu ambiente habitual, por um período de tempo consecutivo inferior a 12 meses, com fins de lazer, negócios ou outros motivos não relacionados com o exercício de uma actividade remunerada no local visitado (definição actualizada da Organização Mundial do Turismo – OMT – e também aceite pelo EUROSTAT); Turista – Visitante que permanece, pelo menos, uma noite num alojamento colectivo ou particular no lugar visitado (definição actualizada da OMT e também aceite pelo EUROSTAT); Recursos Turísticos – Lugares, elementos naturais, objectos ou estabelecimentos que, pelas suas características, isoladamente ou em conjunto, originam a deslocação de visitantes e tornam possível o desenvolvimento de actividades turísticas (embora a OMT não tenha uma definição precisa para “recurso turístico”, esta é a definição mais comummente aceite e usada internacionalmente).
c) Conceitos a precisar:
i. De acordo com o nº 3, do artº. 11º, a produção de conteúdos informativos e a sua disponibilização aos turistas, cabe apenas às entidades públicas. Embora se saúde esta preocupação/necessidade, entende-se que a mesma não pode, nem deve, deve ser objecto exclusivo das entidades públicas, podendo e devendo ser desenvolvida em estreita colaboração com os agentes privados, ou também por estes. Afinal são eles, enquanto detentores da oferta, que estão em contacto com os mercados e consumidores.
ii. Jogos de fortuna e azar: por duas vezes a expressão aparece no documento; uma na alínea g), do nº 1, do artº. 15º (“Empresas concessionárias de jogos de fortuna e azar”); e, outra, na alínea b), do artº. 21º (“…contratos de concessão de exploração de jogos de fortuna e azar.”). Em ambos os casos, a expressão “jogos de fortuna e azar”, deverá ser substituída por “zonas de jogo”, que é, tecnicamente, a correcta. As expressões passariam a ter a seguinte redacção: “Empresas concessionárias de zonas de jogo”; e, “…contratos de exploração de zonas de jogo.”.
iii. Autoridade Turística Nacional: não pretendendo entrar numa discussão na especialidade, pois é, no mínimo, questionável, a referência a esta entidade, no âmbito de um documento desta natureza e alcance, entende-se que, pelo menos, a mesma, a ser referenciada, o deveria ser como Turismo de Portugal.
 
Conclusões:
Desta análise, que apenas vincula o seu autor e que deve ser encarada como um exercício de cidadania de quem sempre defendeu e defende a existência, em Portugal, de uma Lei de Bases do Turismo, retiram-se as seguintes conclusões:
    • Uma Lei de Bases é um poderoso instrumento legislativo, que deve ser prioritário e estratégico;
    • Uma Lei de Bases corporizará sempre as fundações do edifício a construir;
    • Uma Lei de Bases representará sempre o início de um processo de estruturação ou reestruturação e nunca o seu final;
    • A Lei de Bases do Turismo deverá estar ancorada em três grandes princípios: sinal político; referência de longo prazo da Política Nacional de Turismo; e, assumir da multidimensionalidade do Turismo;
    • A Lei de Bases do Turismo deverá ser assumida como o instrumento central da Política de Turismo do nosso país;
    • Esta é uma proposta de Lei fora de tempo na actual Legislatura, que não traduz a prioridade que deve ser dada à Actividade Económica do Turismo;
    • Esta é uma proposta de Lei da qual não se compreendem os fundamentos, pois dela não decorrerão os demais instrumentos legislativos que traduziriam para a prática os princípios que em si deveriam estar contidos;
    • Esta é uma proposta de Lei que não é causa inicial e dinamizadora, mas consequência justificativa;
    • O Turismo continuará à mercê da alternância dos ciclos políticos;  Uma Lei de Bases do Turismo deveria ser oportunidade única para a realização de um “Pacto de Regime”, onde fosse escolhido um destino e opções claras fossem tomadas;
    • Esta proposta decorre (também) do Plano Estratégico Nacional do Turismo – que é uma amálgama de medidas - e não o contrário, como seria correcto e coerente;
    • É fundamental a realização de um amplo debate que a todos mobilize e a todos responsabilize;
    • O transporte aéreo e a gestão aeroportuária deveriam aqui ser assumidos como partes integrantes e peças fundamentais do Turismo;
    • A multidimensionalidade do Turismo é praticamente omissa nesta proposta de Lei;
    • Este não será um instrumento estratégico e galvanizador, quer das diferentes áreas que concorrem para o desempenho do Turismo, quer da sociedade portuguesa;
    • É necessário efectuar uma revisão do texto, dado o mesmo conter conceitos omissos, ultrapassados ou imprecisos.
 
Estes são os comentários que a Proposta de Lei de Bases do Turismo, apresentada pelo XVII Governo Constitucional, me suscita. Fico, naturalmente, disponível para posteriores contributos, bem como, para o debate que um instrumento desta amplitude e natureza deverá, forçosamente, suscitar.
 
Atilio Forte

in Tursiver
 
17.Abr.2009

 
 
 
 

Notícias

Clube SaeR

Aceda aos conteúdos exclusivos e receba regularmente a newsletter SaeR directamente na sua caixa de e-mail.

Contactos

Rua Luciano Cordeiro, 123 4º Esq.
1050-139 Lisboa
Portugal

Tel: +351 213 030 830
Fax: +351 213 030 839
E-mail: saer@saer.pt